在公路建设项目的实施中，由于各种原因，经常出现工程量、工程进度、发包人与承包人在执行合同中的纠纷等问题。一方面，这些问题是由于勘察设计工作粗糙，发现招标文件中没有考虑或估计不准确的工程量，因此不得不改变施工项目或增加或减少工程量；另一方面，由于不可预见的事故、停工或工期延误，工程变更发生。在我国实施工程建设监理制度之前，工程变更由建设单位依靠设计单位进行。由于工程建设监理制度的实施，特别是国际使用FIDIC工程变更的具体操作与传统工程变更有很大的不同。
一、产生工程变更
1. 工程变更范围:
工程变更，从广义上讲，合同组成部分的任何变更都可以称为变更，包括工程实施中的形式变更、工程量的增减、工程质量标准和等级的变更，以及合同条件的修改。传统意义上的工程变更仅限于设计变更和施工图。
2.工程变更性质:
业主、监理和承包商可以提出任何变更，但是FIDIC条件规定，无论哪一方提出的变更，都应由监理工程师最终处理，并报业主批准备案。监理工程师发出变更指令，视为合同的一部分。因此，项目的变更具有一定的法律强制性。未建立的变更令，合同的任何一方都不能对项目及其相关方进行任何变更，监理工程师发出的项目变更指令必须由双方执行。本质上，工程变更是对合同文件的修改和补充，使其更加完善。
二、监理工程师对工程变更的管理
工程变更可能来自许多方面，或业主、监理工程师或承包商，以有效控制投资，监理工程师应发布工程变更指令，无论任何一方提出的工程变更。施工合同一般包括工程变更的条款，允许监理工程师有权向承包商发出指令，要求变更工程的项目、数量或质量，修改原标书的相关部分，承包商必须遵守。
1. 项目变更建议
承包商提出工程变更，一种情况是工程遇到不可预见的地质条件和地下障碍物（如光缆、文物等）；另一种情况可能是承包商为了节省工程成本或方便施工条件，加快工程施工进度，一般涉及成本的增加或减少，导致索赔。FIDIC没有监理工程师的指示，承包商不得变更其他条款。
业主提出的大部分变更是地方政府要求或项目使用性质的变更。业主建议变更监理工程师应与承包商协商，看看是否合理可行，业主提出的项目变更是否超出合同限制的范围。如果是新项目，则不能作为变更，只能单独签订合同，除非承包商同意作为变更，否则应提出变更原因、设计图纸和相关计算。
项目相邻地区第三方提出的项目变更可分为业主提出的范围。但在提出变更时，监理工程师应首先向业主报告，业主应与第三方协调，以促进项目的进展。
监理工程师经常根据现场进度的具体情况和环境变化，本着节约工程成本、加快工程进度、保证工程质量的原则，提出工程变更，部分是为了弥补设计中的不足或纠正错误。监理工程师提出的变更属于业主授权范围的，可以直接发出变更指令，报业主备案；否则，应与业主协商或申请授权。
设计单位对原设计缺陷提出的工程变更，应当编制设计变更文件。业主和承包商提出的变更经总监理工程师批准后，如有必要，设计单位应将设计变更文件转移给原设计单位。
2. 工程变更审查
根据FIDIC根据规定，任何形式的变更都应由监理工程师发出指因此监理工程师应了解实际情况，仔细收集与工程变更相关的信息工程变更进行认真的审查。 审核工程变更一般遵循以下几项原则： ⑴ 工程变更不得使原合同失效。 ⑵ 变更后的工程不能降低标准。 ⑶ 变更项目在技术上必须可行。 ⑷ 变更后的工程费用较之整体工程费用要在合理范围内。 ⑸ 变更后的施工工艺不易复杂，一般不应由于变更后的施工技术方案影响工期。 工程变更的审核与批准应根据变更的性质及设计费用的多少划分若干等级，由相应的监理机构受理。 驻地监理工程师由于直接参与工程的实施，对情况比较了解，因此把好工程变更管理与审核的第一关。 驻地监理工程师及其专业工程师应负责变更工程量的核实，以及提供现场数据资料和证明，并审查工程变更的理由是否充分；起草工程变更令；然后上报总监理工程师或其代表，由总监理工程师负责工程变更的最终审核。若总监理工程师同意变更，则可上报业主批准备案。若业主处于其他方面的考虑不批准变更，监理工程师应视工程进展情况，实事求是向业主说明变更的利弊。如是紧急情况，监理方面可先处理工程变更事宜，然后尽快通知业主。方案性的变更，一般不由监理工程师审批，而应由业主组织专门小组（监理工程师参加）进行评价，然后由业主进行审批。 3、 工程变更工期和费用的评估 总监理工程师应根据实际情况，涉及变更文件和其他有关资料，按照施工合同的有关规定，指定专业监理工程师或承包单位完成下列工作后，对工程变更的费用和工期做出评估： ⑴ 确定工程变更项目与已有工程项目之间的类似程度和困难程度； ⑵ 确定工程变更项目的工程量； ⑶确定工程项目的单价或总价； 4、 工程变更价格的确定 对变更工程重新估价，直接影响到业主和承包商的利益。一般承包商希望通过重新议价来弥补原同标价偏低造成的损失或获得较多利润。 并不是所有的工程变更都需要重新确定价格，需要确定价格的主要有两种： ⑴ 工程量清单数量增减超过合同规定范围的变更项目。 ⑵ 工程量清单以外的变更项目。 另外，对工程量清单中的项目若发生性质、形式及技术标准的变更，可以根据需要重新确定价格。对于根据实际发生的工程量对原估价的工程数量做出单价的调整。一般而言，因考虑到承包单位做标书单价时工程管理费等费用的摊入，工程量减小，则单价应相应提高，工程量增加，则单价相应降低。 在实际工程计量过程中，发现并证明工程量清单工程量有误，这类事件不是工程变更的范围，不需要进行变更，也不必下发工程变更指令。只有当这种变化超出合同规定的范围时，才有进行调价的必要。 当工程量变化超出合同规定的范围时,按FIDIC条款之规定，某单项工程涉及的累计款超过合同价格2%,同时在该单项工程下实施的实际工程量超过或小于原工程量清单中工程量25%及以上时。数量的增减未超出25%时应理解为承包商来承担的风险。故采用原清单的单价，进行结算支付。 监理工程师认为可变更的单价，只是对超出25%以外的那部分进行调价，将超出部分按新确定的价格支付，其余部分按清单中的价格支付。 对于清单以外的变更项目确定单价可从以下几方面寻找依据： ⑴ 根据变更项目的特点从工程量清单中找出类似的项目，从而采用清单中的项目的单价，因此工程清单是确定变更项目单价的首要考虑资料。 ⑵ 当报价单中没有相应的单价或虽然有却明显不合理时，以国家有关权威部门公布的价格表为单价参考依据。 ⑶ 当国家部门的价格表也没有相应的单价时，可以发货票为依据提供价格。 ⑷ 如果采用发票价格也不合理时，监理工程师便提出一个他认为合适的价格。 总之在确定价格时应体现监理公正、公平和共同协商的原则。 5